Tidöavtalet

Asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten

Sveriges riksstadsbyggnad

Asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Sveriges lagstiftning för asylmottagande och anknytande regelverk och villkor ska anpassas för att inte vara mer generöst än vad som är en skyldighet för en medlemsstat enligt EU-rätten.

1) Regeringen ska snarast efter regeringstillträdet besluta om en proposition till riksdagen som motsvarar utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021, för att begränsa den humanitära skyddsgrunden.

2) En utredning ska genom en genomlysning av svensk rätt i förhållande till EU-rätten ta fram förslag till författningsändringar och andra åtgärder som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter.

I arbetet ska ingå att skärpa regler om bevisbörda och beviskrav enligt vad som är möjligt enligt EU-rätten. Det ska vara den sökandes skyldighet att styrka sin ansökan och identitet och rättsliga möjligheter att betrakta ansökningar som ogrundade ska fullt ut genomföras, med de rättsföljder som i restriktiv riktning är möjliga att genomföra enligt EU-rätten. Grunderna för att bevilja uppehållstillstånd ska inte vara fler eller mer generösa än vad som följer av EU-rätten.

Den enskildes rättigheter under asylprocessen inte ska vara mer långtgående än vad EU-rätten fordrar, innebärande att t.ex. rätten till tolk, offentligt bekostat rättsligt biträde, bistånd eller ombud ska ses över. Processuella åtgärder som är möjliga för att påskynda gräns- och transitförfaranden ska genomföras om svensk rätt är mer förmånlig för den sökande än vad som följer av EU-rätten. Även materiella mottagningsvillkor ska villkoras eller begränsas i den mån det är möjligt enligt EU-rätten utan att entydigt försvåra möjligheten till integration.

Rätten till familjeåterförening eller villkoren för anhöriga till den med uppehållstillstånd i Sverige på asylrelaterade grunder ska inte vara mer långtgående än vad som är föreskrivet som miniminivå för olika anknytningskategorier.

Anhöriginvandring till den som har uppehållstillstånd i Sverige ska inte tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten.

Asylrelaterade uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och institutet PUT ska utmönstras till förmån för ett nytt system som utgår från berörd invandrares skyddsstatus.

En utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Sådana förändringar ska ske inom ramen för grundläggande juridiska rättssäkerhetsprinciper.

Utredningen ska i detta syfte och utifrån vad som i övrigt följer av intresset av en restriktiv asyllagstiftning särskilt analysera i vilken utsträckning möjligheter finns att skärpa regelverk och villkor enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och det omarbetade asylprocedurdirektivet samt andra relevanta EU-direktiv som genomförts i Sverige. I dessa delar ska författningsförslag tas fram. Utredningen ska också föreslå vilka åtgärder i övrigt som är rättsligt möjliga att genomföra i syfte att anpassa Sveriges asyllagstiftning och mottagande till en miniminivå.

Utredningen ska tillsättas våren 2023 och lämna delbetänkanden i lämplig ordning. Förslag om utmönstrande av permanenta uppehållstillstånd ska genomföras senast våren 2024. Övriga förslag för att anpassa svensk asyllagstiftning till en rättslig miniminivå enligt EU-rätten ska genomföras genom proposition till riksdagen senast våren 2026.

 

Asylrättscentrums analys

Asylrättscentrum anser att det är beklagligt att det anges att den utredning som ska genomlysa svensk rätt i förhållande till EU-rätten ska ta fram förslag “som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter”. Det är en anmärkningsvärd och oroväckande ambition att så långt det är möjligt begränsa rättigheterna för en av de mest utsatta grupperna i samhället.

Det är i dagsläget svårt att säkert veta vad som kommer att bli EU:s nya miniminivå på asylområdet. Detta beror på att det pågår ett intensivt arbete inom EU för att reformera det nuvarande gemensamma regelverket på EU-nivå.

Det EU-gemensamma regelverket gällande migration och asyl reglerar idag bland annat vem som har rätt till skydd (skyddsgrundsdirektivet), vilket EU-land som ansvarar för att pröva en asylansökan (Dublinförordningen), hur mottagningsförhållandena ska se ut (mottagandedirektivet) och hur asylprocessen ska gå till, exempelvis gällande utredningar och överklagandeprocesser (asylprocedurdirektivet). Rättsakterna har för idag huvudsakligen form av direktiv som anger gemensamma miniminormer för hur medlemsstaterna ska utforma sin asylpolitik; medlemsstaterna kan därför ha nationella regler som är förmånligare för den enskilda, men inte det omvända.

Reformen av det gemensamma regelverket som pågår i EU handlar bland annat om att flera av rättsakterna istället ska få form av förordning vilket innebär att de blir direkt bindande för medlemsstaterna och att det inte längre är möjligt att ha mer förmånliga nationella regler. Vad medlemsstaterna kommer överens om får därmed stor betydelse för genomförandet av flera förslag i Tidöavtalet, inte minst för denna förslagspunkt.

Det är dock inte endast EU-rätten som sätter gränser för Sveriges lagstiftningsutrymme. Sverige är också bundet av andra internationella konventioner och överenskommelser; på asylområdet kanske främst flyktingkonventionen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som sedan år 1995 är svensk lag.

Asylrättscentrum vill i detta sammanhang lyfta fram att ju stramare reglerna utformas, desto större risk finns för att Sverige agerar i strid med sina konventionsåtaganden. För att systemet ska fungera och säkerställa att det inte fattas beslut som bryter mot konventionsåtaganden – och för att motverka uppenbart orimliga beslut – måste det finnas en viss marginal. Detta är särskilt fallet när de rättigheter som aktualiseras är absoluta, som förbudet mot tortyr.

Att rätten till offentligt biträde ska ses över är något som kan få allvarliga negativa konsekvenser för rättssäkerheten. Om asylsökande inte längre skulle ha rätt till offentligt biträde i första instans ökar risken för att en persons skyddsskäl inte kommer fram eller missas. Det skulle också innebära att det skulle krävas utökade utredningsinsatser av Migrationsverket. I Sverige har vi också en låg ändringsfrekvens i migrationsdomstolarna, ca 6% av de överklagade besluten i asylärenden ändrades under år 2022. Enligt uppgift från ECRE ligger det europeiska genomsnittet på ca 30%. Att vi i Sverige använder oss av offentligt biträde i första instans är sannolikt en bidragande orsak till detta. Om den rätten skulle tas bort riskerar det att förskjuta tyngdpunkten i prövningen till domstolarna. Fler ärenden kommer att överklagas och fler ärenden kommer att ändras. Detta innebär att asylprocesserna tar längre tid och medför ökade kostnader.

När det gäller förslaget att utmönstra permanenta uppehållstillstånd avser detta att gälla vad samarbetspartierna benämner som “asylrelaterade” uppehållstillstånd. Med detta avses antagligen uppehållstillstånd för personer som har fått asyl och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som har fått asyl. Det är oklart om det även avser uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, vilket ibland omnämns som humanitära skäl.

Generellt sett kan konstateras att fler tillfälliga uppehållstillstånd innebär ökade kostnader i form av ökat antal prövningar. Skyddsbehov kvarstår också tyvärr under lång tid, så vitsen med att personer ständigt ska behöva genomgå nya processer framstår som högst tveksam. År 2022 beviljades 94% av de förlängningsansökningar i asylärenden som prövades i sak hos Migrationsverket och sannolikt ytterligare en del vid överklagande. När personer har befunnit sig i Sverige under en längre tid uppstår också andra grunder för att få tillstånd som exempelvis arbete, familjeskäl, ställning som varaktigt bosatt eller rätt till privatliv. Det framstår därför som ett onödigt, kostsamt och resurskrävande system med ökad byråkrati.

Det är också en stor skillnad mellan att inte längre bevilja nya permanenta uppehållstillstånd och att omvandla befintliga permanenta uppehållstillstånd. När det gäller redan beviljade permanenta uppehållstillstånd bör det framhållas att inom förvaltningsrätten gäller som utgångspunkt att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild, inte senare får ändras av myndigheten till den enskildes nackdel. Tanken är att enskilda ska kunna inrätta sig efter olika beslut och känna trygghet i att de inte plötsligt ändras. Den enskilde bör alltså kunna förvänta sig att myndigheten inte tar tillbaka vad den har beviljat genom ett beslut. Det finns dock vissa undantag från den här huvudregeln. I den allmänna förvaltningsrätten har detta reglerats i 37 § andra stycket förvaltningslagen, av vilken följer att en myndighet får ändra ett gynnande beslut till den enskildes nackdel bara i de allmängiltiga undantagsfallen, dvs. om det finns ett förbehåll om ändring, om det föreligger tvingande säkerhetsskäl eller om den enskilde har vilselett myndigheten.

För uppehållstillstånd finns det i utlänningslagen flera sådana uttryckliga förbehåll om ändring, när gynnande beslut alltså får ändras till den enskildes nackdel. Till exempel får uppehållstillstånd återkallas för en någon som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet (7 kap. 1 § utlänningslagen). Ett annat exempel är att permanenta uppehållstillstånd ska återkallas för någon som inte längre är bosatt i Sverige (7 kap. 7 § utlänningslagen). Enligt Asylrättscentrum framstår det som mycket rättsosäkert och svårförenligt med utgångspunkten att en enskild ska kunna lita på att gynnande beslut gäller, om det i efterhand skulle införas nya grunder för att återkalla ett tidigare beviljat tillstånd. Det bör i sådana fall inte kunna anses vara fråga om något “förbehåll”.

I det här sammanhanget nämns i Tidöavtalet att en utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Ett medborgarskap kan för många vara ett alternativ som ersätter behovet av ett permanent uppehållstillstånd. Ökade krav för att erhålla svenskt medborgarskap kan dock försvåra detta, och den stora – och i nuläget högst oklara – frågan är dock vad som ska gälla för personer som inte erhåller svenskt medborgarskap inom den tänkte tidsfristen.

Det kan också vara värt att ha i beaktande att personer som har fått asyl i Sverige kan ha en vilja att återvända så snart skyddsbehovet inte kvarstår, och att ett sådant återvändande kan försvåras eller omöjliggöras om personen inte längre har kvar sitt ursprungliga medborgarskap till följd av att den har blivit svensk medborgare om hemlandet inte accepterar dubbla medborgarskap.

Regeringen vill begränsa den humanitära skyddsgrunden i enlighet utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021.[1] Till att börja med kan konstateras att det sedan 1980 funnits en möjlighet för utländska medborgare som befinner sig i Sverige att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Bestämmelsen återfinns idag i 5 kap. 6 § utlänningslagen. En bestämmelse som på detta vis fångar upp olika ömmande situationer behövs för att Sverige ska leva upp till internationella konventionsåtaganden.

Förslaget innebär inte att helt ta bort grunden humanitära skäl. Däremot innebär förslaget att det ska krävas att det finns synnerligen ömmande omständigheter att personen bör tillåtas stanna i för att uppehållstillstånd ska beviljas. Kravet ska vara synnerligen ömmande omständigheter för både vuxna och barn, men det ska framgå att barn får beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Förslaget är en återgång till hur bestämmelsen om humanitära skäl var formulerad mellan år 2005 och 2014. Den ändrades då så att “endast” särskilt ömmande omständigheter skulle krävas för barn (prop. 2013/14:216). Syftet med lagändringen var att underlätta bedömningarna samt att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Dessutom skulle ändringen möjliggöra att fler barn skulle kunna omfattas av bestämmelsen. Behovet av en sådan justering uppgavs i förarbetena bero på “att det har förekommit fall där barn med särskilt ömmande omständigheter i svåra situationer har fallit utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. En justering av de nuvarande bestämmelserna behövs således för att ytterligare lyfta fram barnrättsperspektivet och betona att en annan bedömning ska göras när det gäller barn. Därmed möjliggörs att barn som bedöms ha tungt vägande skäl och som skulle kunna riskera att hamna utanför bestämmelsens tillämpningsområde framdeles kan beviljas uppehållstillstånd” (prop. 2013/14:216, s. 16).

Att återgå till tidigare lagformulering innebär att vissa barn nu åter riskerar att falla utanför tillämpningsområdet. Det är Asylrättscentrums uppfattning att förändringen år 2014 hade en reell effekt och underlättade för rättstillämparen att på ett enhetligt och välfungerande sätt tillämpa ett barnperspektiv i ärenden med exempelvis svårt sjuka barn.

Det kan konstateras att 5 kap. 6 § utlänningslagen framför allt har fungerat som en ventil för barn i särskilt utsatta situationer. Bestämmelsen har använts restriktivt och andelen som beviljats uppehållstillstånd på denna grund har varit låg. Även om det är en liten grupp som beviljas uppehållstillstånd enligt bestämmelsen fyller den ett viktigt syfte ur ett barnrättsperspektiv. Asylrättscentrum beklagar att regeringen och samarbetspartiet Sverigedemokraterna nu vill ta bort de förbättringar som gjordes av bestämmelsen år 2014 i syfte att säkerställa barns rättigheter.

Asylrättscentrum anser att otydliga skrivningar som “samma allvar och tyngd” bör undvikas då det kan vara svårt att tillämpa och därmed riskerar att leda till en mindre enhetlig rättstillämpning. Vi anser att ”särskilt” respektive ”synnerligen” är mer inarbetade juridiska begrepp som sannolikt är lättare att använda när det gäller den tröskel som krävs för barn respektive vuxna.

Det bör även noteras att förslaget i Tidöavtalet inte bara innebär att det riskerar att bli svårare för barn att få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förslaget innebär även att den grund för uppehållstillstånd för vuxna som “vistats i Sverige med uppehållstillstånd och under den tid fått en särskild anknytning till Sverige” tas bort. Denna grund infördes så sent som år 2021 och motiverades med att systemet som nu gäller i Sverige där tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregel innebär att det kan uppstå situationer när personer som vistas i Sverige under en längre tid inte kan beviljas ett nytt tillstånd eftersom grunden för tillståndet inte längre är uppfyllt vid förlängningstillfället (Kompletterande promemoria till betänkandet En långsiktig hållbar migrationspolitik, SOU 2020:54, s. 16-17).

När det gäller förslagen i denna punkt om att begränsa möjligheterna till anhöriginvandring hänvisar vi till vår kommentar till förslaget om skärpta villkor för anhöriginvandring.

 

Vad händer med förslaget?

Den 1 december 2023 skärptes villkoren för anhöriginvandring och det blev svårare att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl
Skärpningen innebär bland annat att åldersgränsen för när makar och sambos får återförenas med varandra har höjts. Nu får uppehållstillstånd nekas om någon av parterna är under 21 år, tidigare fick tillstånd nekas om någon av parterna var under 18 år.

Genom lagändringen har det blivit svårare för alternativt skyddsbehövande och kvotflyktingar att återförenas med sina familjemedlemmar. Det beror på att det blivit svårare att undantas från försörjningskravet vid återförening. Möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl har skärpts för både barn och vissa vuxna. Nu krävs det synnerligen ömmande omständigheter för att tillstånd ska kunna beviljas. Före 1 december räckte det med särskilt ömmande omständigheter för barn samt vissa vuxna.

Vi på Asylrättscentrum är kritiska till de lagändringar som nu trätt ikraft. Vi ser en risk att de riskerar att strida mot både internationella konventioner och EU-rätt – och vi ser stora brister vad gäller det barnrättsliga perspektivet.

Läs mer om lagförslaget och vårt remissvar här. Lagrådets yttrande hittar du här.

EU enas om förslag på ny asyl- och migrationspakt
Arbetet med EU:s nya asyl- och migrationspakt har pågått sedan 2015 och den 8 juni 2023 kom beskedet att en majoritet av EU:s medlemsländer enats om en kompromiss. Bland de centrala delarna i förslagen finns: snabbprövning av asylskäl vid EU:s yttre gräns, regler om omfördelning av asylsökande samt ökade möjligheter att avvisa asylsökande till länder där de inte är medborgare. Nu väntar nya förhandlingar där Europeiska rådet (i vilket medlemsstaterna representeras av sina regeringar) ska komma överens med Europaparlamentet.

Tilläggsdirektiv om ordnat initialt mottagande av asylsökande
Regeringen ger den 22 juni 2023 tilläggsdirektiv till utredningen om ordnat initialt mottagande av asylsökande. Den pågående utredningen ska bland annat föreslå hur en anmälningsskyldighet för asylsökande kan införas och om nuvarande regelverk kring mottagningsvillkor och rätt till hälso- och sjukvård går utöver miniminivåerna enligt EU-rätten. Utredaren ska även ta ställning till om asylsökande ska anvisas att vistas inom ett specifikt geografiskt område under asylprocessen. Läs mer om tilläggsdirektivet här.

[1] Socialförsäkringsutskottets betänkande 2020/21:SfU28 – Ändrade regler i utlänningslagen, s. 34.

Denna text uppdaterades senast: 01-12-2023.