Asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten
Förslagets formulering i Tidöavtalet
Sveriges lagstiftning för asylmottagande och anknytande regelverk och villkor ska anpassas för att inte vara mer generöst än vad som är en skyldighet för en medlemsstat enligt EU-rätten.
1) Regeringen ska snarast efter regeringstillträdet besluta om en proposition till riksdagen som motsvarar utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021, för att begränsa den humanitära skyddsgrunden.
2) En utredning ska genom en genomlysning av svensk rätt i förhållande till EU-rätten ta fram förslag till författningsändringar och andra åtgärder som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter.
I arbetet ska ingå att skärpa regler om bevisbörda och beviskrav enligt vad som är möjligt enligt EU-rätten. Det ska vara den sökandes skyldighet att styrka sin ansökan och identitet och rättsliga möjligheter att betrakta ansökningar som ogrundade ska fullt ut genomföras, med de rättsföljder som i restriktiv riktning är möjliga att genomföra enligt EU-rätten. Grunderna för att bevilja uppehållstillstånd ska inte vara fler eller mer generösa än vad som följer av EU-rätten.
Den enskildes rättigheter under asylprocessen inte ska vara mer långtgående än vad EU-rätten fordrar, innebärande att t.ex. rätten till tolk, offentligt bekostat rättsligt biträde, bistånd eller ombud ska ses över. Processuella åtgärder som är möjliga för att påskynda gräns- och transitförfaranden ska genomföras om svensk rätt är mer förmånlig för den sökande än vad som följer av EU-rätten. Även materiella mottagningsvillkor ska villkoras eller begränsas i den mån det är möjligt enligt EU-rätten utan att entydigt försvåra möjligheten till integration.
Rätten till familjeåterförening eller villkoren för anhöriga till den med uppehållstillstånd i Sverige på asylrelaterade grunder ska inte vara mer långtgående än vad som är föreskrivet som miniminivå för olika anknytningskategorier.
Anhöriginvandring till den som har uppehållstillstånd i Sverige ska inte tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten.
Asylrelaterade uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade och institutet PUT ska utmönstras till förmån för ett nytt system som utgår från berörd invandrares skyddsstatus.
En utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Sådana förändringar ska ske inom ramen för grundläggande juridiska rättssäkerhetsprinciper.
Utredningen ska i detta syfte och utifrån vad som i övrigt följer av intresset av en restriktiv asyllagstiftning särskilt analysera i vilken utsträckning möjligheter finns att skärpa regelverk och villkor enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och det omarbetade asylprocedurdirektivet samt andra relevanta EU-direktiv som genomförts i Sverige. I dessa delar ska författningsförslag tas fram. Utredningen ska också föreslå vilka åtgärder i övrigt som är rättsligt möjliga att genomföra i syfte att anpassa Sveriges asyllagstiftning och mottagande till en miniminivå.
Utredningen ska tillsättas våren 2023 och lämna delbetänkanden i lämplig ordning. Förslag om utmönstrande av permanenta uppehållstillstånd ska genomföras senast våren 2024. Övriga förslag för att anpassa svensk asyllagstiftning till en rättslig miniminivå enligt EU-rätten ska genomföras genom proposition till riksdagen senast våren 2026.
Vad händer med förslaget?
- Den 1 december 2023 skärptes villkoren för anhöriginvandring och det blev svårare att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl
Skärpningen innebär bland annat att åldersgränsen för när makar och sambos får återförenas med varandra har höjts. Nu får uppehållstillstånd nekas om någon av parterna är under 21 år, tidigare fick tillstånd nekas om någon av parterna var under 18 år.Genom lagändringen har det även blivit svårare för så kallade alternativt skyddsbehövande och kvotflyktingar att återförenas med sina familjemedlemmar. Det beror på att det blivit svårare att undantas från försörjningskravet vid återförening. Dessutom har möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl skärpts för både barn och vissa vuxna. Nu krävs det synnerligen ömmande omständigheter för att tillstånd ska kunna beviljas. Före 1 december 2023 räckte det med särskilt ömmande omständigheter för barn samt vissa vuxna.Vi på Asylrättscentrum är kritiska till de lagändringar som nu trätt ikraft. Vi ser en risk att de riskerar att strida mot både internationella konventioner och EU-rätt – och vi ser stora brister vad gäller det barnrättsliga perspektivet. Läs mer om lagförslaget och vårt remissvar här. Lagrådets yttrande hittar du här.
- EU har enats om förslag på ny asyl- och migrationspakt
Den 14 maj 2024 accepterade EU:s ministerråd de tio nya regelverk som reformerar EU:s gemensamma asyl- och migrationssystem. Europaparlamentet hade redan den 10 april 2024 sagt ja till de nya reglerna. Medlemsstaterna har nu fram till år 2026 på sig att vidta nödvändiga åtgärder för att fullt ut tillämpa de nya reglerna.De nya reglerna kommer bland annat att styra hur asylprocessen i EU ska gå till, hur medlemsstaterna ska hantera asylsökande vid EU:s yttre gräns, hur människor ska identifieras vid ankomst till EU samt vad medlemsstaterna får göra om många människor samtidigt anländer för att söka asyl.EU:s ambition med den nya asyl- och migrationspakten är att ge säkra, tydliga och anständiga villkor för de människor som kommer till EU, men vi på Asylrättscentrum befarar att de nya reglerna i stället kommer att leda till ökad utsatthet och rättighetskränkningar för människor som söker skydd undan krig och förföljelse.I vår analys av pakten kan du läsa mer om de nya reglerna som kommer att påverka asylprocessen inom EU.
- Utredning som syftar till att så långt som rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter till miniminivån enligt EU-rätten
Regeringen tillsatte i oktober 2023 en utredning med syfte att åstadkomma en reglering som inte går utöver vad som krävs enligt miniminivån enligt EU-rätten. Utredningen innehåller även andra delar. Den del som rör anpassning av det svenska regelverket till EU:s rättsliga miniminivå ska redovisas senast den 2 januari 2025. Läs mer om utredningen här.
- Tilläggsdirektiv om ordnat initialt mottagande av asylsökande
Regeringen ger den 22 juni 2023 tilläggsdirektiv till utredningen om ordnat initialt mottagande av asylsökande. Den pågående utredningen ska bland annat föreslå hur en anmälningsskyldighet för asylsökande kan införas och om nuvarande regelverk kring mottagningsvillkor och rätt till hälso- och sjukvård går utöver miniminivåerna enligt EU-rätten. Utredaren ska även ta ställning till om asylsökande ska anvisas att vistas inom ett specifikt geografiskt område under asylprocessen. Läs mer om tilläggsdirektivet här. Utredningstiden har förlängts och ska redovisas senast den 15 oktober 2024. - Den 11 juli 2024 beslutade regeringen att en särskild utredare ska göra en översyn av det svenska regelverket i syfte att ytterligare skärpa villkoren för anhöriginvandring. Uppdraget ska redovisas senast den 25 augusti 2025.
Asylrättscentrums analys
Asylrättscentrum anser att det är beklagligt att det anges att den utredning som ska genomlysa svensk rätt i förhållande till EU-rätten ska ta fram förslag “som syftar till att så långt det är rättsligt möjligt begränsa asylsökandes rättigheter”. Det är en anmärkningsvärd och oroväckande ambition att så långt det är möjligt begränsa rättigheterna för en av de mest utsatta grupperna i samhället.
Vad som är EU:s miniminivå på asylområdet är inte helt enkelt att överblicka. Det gemensamma regelverk om migration och asyl som gäller fram till 2026 reglerar bland annat vem som har rätt till skydd (skyddsgrundsdirektivet), vilket EU-land som ansvarar för att pröva en asylansökan (Dublinförordningen), hur mottagningsförhållandena ska se ut (mottagandedirektivet) och hur asylprocessen ska gå till, exempelvis gällande utredningar och överklagandeprocesser (asylprocedurdirektivet). Rättsakterna har idag huvudsakligen form av så kallade direktiv som anger gemensamma miniminormer för hur medlemsstaterna ska utforma sin asylpolitik; medlemsstaterna kan därför ha nationella regler som är förmånligare för den enskilda, men inte det omvända.
Genom EU:s nya gemensamma asyl- och migrationspakt får flera rättsakter istället form av så kallad förordning vilket innebär att de blir direkt bindande för medlemsstaterna och att det inte längre är möjligt att ha mer förmånliga nationella regler. Vad medlemsstaterna nu kommit överens om får därmed stor betydelse för genomförandet av flera förslag i Tidöavtalet, inte minst för denna förslagspunkt.
Det är dock inte endast EU-rätten som sätter gränser för Sveriges lagstiftningsutrymme. Sverige är också bundet av andra internationella konventioner och överenskommelser; på asylområdet kanske främst flyktingkonventionen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som sedan år 1995 är svensk lag.
Asylrättscentrum vill betona att ju stramare regler som utformas nationellt, desto större risk finns för att Sverige agerar i strid med sina konventionsåtaganden. För att systemet ska fungera och säkerställa att det inte fattas beslut som bryter mot konventionsåtaganden – och för att motverka uppenbart orimliga beslut – måste det finnas en viss marginal. Detta är särskilt fallet när de rättigheter som aktualiseras är absoluta, vilket exempelvis gäller förbudet mot tortyr.
I förslaget i Tidöavtalet anges att rätten till offentligt biträde ska ses över. Detta kan få allvarliga negativa konsekvenser för rättssäkerheten. Om asylsökande inte längre skulle ha rätt till offentligt biträde i första instans (dvs. vid processen hos Migrationsverket) ökar risken för att en persons skyddsskäl inte kommer fram eller missas. Det skulle också innebära att det skulle krävas utökade utredningsinsatser av Migrationsverket. I Sverige har vi idag en låg ändringsfrekvens i migrationsdomstolarna, ca 6% av de överklagade besluten i asylärenden ändrades under år 2022. Enligt uppgift från ECRE ligger det europeiska genomsnittet på ca 30%. Att vi i Sverige använder oss av offentligt biträde i första instans är sannolikt en bidragande orsak till detta. Om rätten till offentligt biträde i första instans tas bort riskerar det att förskjuta tyngdpunkten i prövningen till domstolarna. Detta innebär även en risk för att asylprocesserna blir mindre effektiva – de kommer att ta längre tid vilket medför ökade kostnader och risk för onödigt lidande.
När det gäller förslaget att utmönstra permanenta uppehållstillstånd avser detta vad samarbetspartierna benämner som “asylrelaterade” uppehållstillstånd. Med detta avses antagligen uppehållstillstånd för personer som har fått asyl och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som har fått asyl. Det är oklart om det även avser uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, vilket ibland omnämns som humanitära skäl.
Generellt sett kan konstateras att fler tillfälliga uppehållstillstånd innebär ökade kostnader i form av ökat antal prövningar. Skyddsbehov kvarstår också tyvärr under lång tid. År 2022 beviljades 94% av de förlängningsansökningar i asylärenden som prövades i sak hos Migrationsverket och sannolikt ytterligare en del vid överklagande. När personer har befunnit sig i Sverige under en längre tid uppstår också andra grunder för att få tillstånd som exempelvis arbete, familjeskäl, ställning som varaktigt bosatt eller rätt till privatliv. Det framstår därför som ett onödigt, kostsamt och resurskrävande system med ökad byråkrati att återkommande låta människor genomgå nya, upprepade, processer.
Det är en stor skillnad mellan att inte längre bevilja nya permanenta uppehållstillstånd och att omvandla befintliga permanenta uppehållstillstånd. När det gäller redan beviljade permanenta uppehållstillstånd bör det framhållas att inom förvaltningsrätten gäller som utgångspunkt att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild, inte senare får ändras av myndigheten till den enskildes nackdel. Tanken är att enskilda ska kunna inrätta sig efter olika beslut och känna trygghet i att de inte plötsligt ändras. Den enskilde bör alltså kunna förvänta sig att myndigheten inte tar tillbaka vad den har beviljat genom ett beslut. Det finns dock vissa undantag från den här huvudregeln. I den allmänna förvaltningsrätten har detta reglerats i 37 § andra stycket förvaltningslagen, av vilken följer att en myndighet får ändra ett gynnande beslut till den enskildes nackdel bara i de allmängiltiga undantagsfallen, dvs. om det finns regler som tillåter att ett gynnande beslut ändras, om det föreligger tvingande säkerhetsskäl eller om den enskilde har vilselett myndigheten.
För uppehållstillstånd finns det i utlänningslagen flera sådana uttryckliga regler om ändring, dvs. när gynnande beslut får ändras till den enskildes nackdel. Till exempel får uppehållstillstånd återkallas för en person som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet (7 kap. 1 § utlänningslagen). Ett annat exempel är att permanenta uppehållstillstånd ska återkallas för en person som inte längre är bosatt i Sverige (7 kap. 7 § utlänningslagen). Enligt Asylrättscentrum framstår det som mycket rättsosäkert och svårförenligt med utgångspunkten att en enskild ska kunna lita på att gynnande beslut gäller, om det i efterhand införs nya grunder för att återkalla ett tidigare beviljat tillstånd. Om en möjlighet att omvandla beviljade permanenta uppehållstillstånd ska införas bör redan beviljade tillstånd undantas, eftersom det i dessa fall inte kunna anses vara fråga om att tillstånd beviljats med ett förbehåll om att de senare kan komma att omvandlas.
I Tidöavtalet nämns att en utredning ska se över under vilka förutsättningar befintliga permanenta uppehållstillstånd ska kunna omvandlas, till exempel genom att med en tidsfrist ge berörda uppehållstillståndsinnehavare realistiska möjligheter att erhålla medborgarskap. Ett medborgarskap kan för många vara ett alternativ som ersätter behovet av ett permanent uppehållstillstånd. I Tidöavtalet finns dock även förslag om ökade krav för att erhålla svenskt medborgarskap. Det finns även en stor – och i nuläget högst oklar – fråga som handlar om vad som ska gälla för personer som inte erhåller svenskt medborgarskap inom den tänkta tidsfristen.
Det kan också vara värt att ha i beaktande att personer som har fått asyl i Sverige kan ha en vilja att återvända så snart skyddsbehovet avtar, och att ett sådant återvändande kan försvåras eller omöjliggöras om personen inte längre har kvar sitt ursprungliga medborgarskap till följd av att den har blivit svensk medborgare om hemlandet inte accepterar dubbla medborgarskap.
När det gäller förslagen i denna punkt som rör begränsning av anhöriginvandring samt möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl och som nu lett till lagändringar, hänvisar vi till vårt remissvar. Vi på Asylrättscentrum ser att lagändringarna riskerar att strida mot både internationella konventioner och EU-rätt – och vi ser stora brister vad gäller det barnrättsliga perspektivet.
Denna text uppdaterades senast: 2024-08-15.
