Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden, avskaffande av preskription m.m.
Förslagets formulering i Tidöavtalet
Tilläggsdirektiv ska beslutas till den pågående utredningen om åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten (Ju 2022:12) för att ytterligare stärka användningen av biometri inom utlänningsrätten. Uppdraget ska utökas till att:
- Utreda och föreslå författningsändringar som innebär att biometriska uppgifter som DNA-uppgifter om tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige i högre utsträckning än i dag ska samlas in och sparas i sökbara register. Den nedre åldersgränsen för inhämtning av biometriska data ska sänkas.
- Utreda och föreslå författningsändringar om att biometriska register om utlänningar ska kunna användas i större utsträckning av myndigheter för att höja kvaliteten i utlänningsärenden, vid inre utlänningskontroller och vid genomförande av folkräkning.
- Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar ska kunna delas mellan olika myndigheter i större utsträckning för att möjliggöra identifiering av utlänningar och omöjliggöra identitetsfusk eller bidragsbrott.
- Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar, främst fingeravtryck och bild, där det är lämpligt ska kunna kontrolleras vid kontakt med myndigheter, genom automatiserade läsare, antingen mot innehavarens identitetshandlingar, eller mot en central databas.
- Föreslå författningsändringar som innebär förlängd eller avskaffad preskriptionstid för beslut om utvisning och avvisning. Tiden innan det är möjligt för en sökande att på nytt söka asyl efter ett avslag ska förlängas.
- Utreda och föreslå författningsändringar om att återreseförbud ska löpa under en längre tid.
Vad händer med förslaget?
- Den 30 augusti 2023 beslutade regeringen att utvidga ett redan existerande utredningsuppdrag. Både frågan om ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden och frågan om ändrad preskriptionstid lyftes redan av den förra regeringen som hade tillsatt en utredning – Åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten (kommittédirektiv 2022:91). Tilläggsuppdraget gav utredningen ytterligare frågor att se över inom samma område.
- Den 2 februari 2024 presenterades ett delbetänkande med ändringsförslag gällande preskription och återreseförbud.
- Den 26 november 2024 presenterades utredningen Vissa åtgärder för stärkt återvändandeverksamhet och utlänningskontroll (SOU 2024:80). Utredningen har haft ett brett uppdrag att se över användningen av fotografier och fingeravtryck i utlänningsärenden, till exempel genom att ta ställning till hur sådana uppgifter ska kunna användas i större utsträckning och på ett mer effektivt sätt än i dag. Utredningen har också haft i uppdrag att se över åldersgränsen för upptagning av fingeravtryck i vissa situationer, se över möjligheterna för Migrationsverket att ta upp fingeravtryck och fotografier vid en identitetskontroll för att verifiera en utlännings identitet och att se över förutsättningarna för överföring av fingeravtrycksuppgifter till Säkerhetspolisen. Utredningen föreslår bland annat utökad användning av biometriska uppgifter – som fingeravtryck – i utlänningsärenden. Dessutom föreslås att fingeravtryck och foton ska lagras och användas i större utsträckning. Åldersgränsen för att få ta fingeravtryck på barn föreslås dessutom sänkas från 14 år till sex år.
- Den 17 december 2024 presenterade regeringen en lagrådsremiss där regeringen föreslår att giltighetstiden för utvisningsbeslut och återreseförbud ska förlängas. Regeringen föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 1 april 2025 och att de ska börja gälla utan övergångsbestämmelser, det vill att även asylsökande som fått ett utvisningsbeslut innan lagändringen ska omfattas. Asylrättscentrum har skrivit ett remissvar där vi kommenterat förslagen.
Asylrättscentrums analys
Avskaffande, eller ändring, av preskriptionstiden
Idag är ett beslut om avvisning eller utvisning normalt giltigt i fyra år från att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen). Därefter upphör det att gälla – preskriberas – och man kan söka uppehållstillstånd på nytt. Uppehållstillstånd får då beviljas förutsatt att preskription inträtt utan att det beror på den enskilda personens agerande. Om uppehållstillstånd inte beviljas som en följd av preskription ska samtliga grunder för uppehållstillstånd bedömas på nytt (jfr MIG 2007:46).
Det förslag som regeringen presenterade den 17 februari 2024 innebär att ett utvisningsbeslut istället ska gälla så länge en asylsökande är kvar i Sverige och därefter i fem år. Förslaget innebär därmed att ett utvisningsbeslut aldrig ska preskriberas för de personer som inte kan lämna Sverige. Det här är ett oroväckande förslag som riskerar att driva redan utsatta människor längre från samhället. Regeringen har dessutom föreslagit att ändringen ska börja gälla utan övergångsbestämmelser, det vill att även asylsökande som fått ett utvisningsbeslut innan lagändringen ska omfattas.
I vårt remissvar har vi kommenterat de förslag som lagts om att ändra preskriptionstiden. I remissvaret lyfter vi bland annat fram att det saknas belägg för att förslaget kan bidra till att fler personer återvänder till sitt hemland och att det skulle minska risken för att personer som fått ett avlägsnandebeslut håller sig undan. Vi lyfter även att reglerna om preskription är ett viktigt skydd för enskilda och ger staten möjlighet till kontroll samt att en inte obetydlig andel människor idag beviljas uppehållstillstånd efter preskription. Vi menar även att om preskriptionstiden ska förlängas eller avskaffas så måste det finnas ett bättre och mer effektivt sätt att stoppa felaktiga utvisningsbeslut än vad som är fallet idag.
Förslagen bygger på idén om att ”ett nej ska vara ett nej”, det vill säga att om en asylsökande fått en prövning av sina skyddsskäl men inte beviljats uppehållstillstånd så har denne ingen rätt att vara kvar i Sverige. Även om principen är begriplig så visar den på en bristande förståelse för verkligheten. Ett avslag på en asylansökan innebär nämligen inte nödvändigtvis att sökanden inte har ett skyddsbehov – utan att denne inte har lyckats göra sitt skyddsbehov sannolikt vid prövningstillfället. I utredningen presenteras statistik för åren 2017–2022 som med tydlighet visar att synen att ”ett nej ska vara ett nej” inte alltid motsvaras av verkligheten. Under dessa år beviljades 14–19 procent uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl efter preskription, och totalt 22–29 procent beviljades någon form av uppehållstillstånd efter preskription. En inte obetydlig andel människor har alltså bedömts ha skäl för uppehållstillstånd efter att först ha fått ett avslag på sin asylansökan.
På Asylrättscentrum ser vi att vissa grupper skulle drabbas särskilt hårt om förslaget om ändrade preskriptionstider genomförs. Det handlar bland annat om människor som inte kan återvända till sina hemländer av skäl som de själva inte kan påverka (med anledning av så kallade praktiska verkställighetshinder). Vi ser att denna grupp kommer att få leva i utsatthet under en än längre tid än vad som redan idag är fallet.
I många fall preskriberas utvisningsbeslut därför att de länder som de skyddssökande är utvisade till inte vill ta emot dem. Det finns till exempel ett stort antal statslösa människor som saknar medborgarskap. Deras asylskäl har vanligtvis prövats mot det land där de senast har bott och bedömts ha haft sin hemvist. På grund av olika, mycket högt ställda, krav som dessa tidigare vistelseländer uppställer (som personerna inte kan uppfylla) tillåts de inte återvända. Det kan även handla om att personer utvisas till ett så kallat första asylland eller ett säkert tredjeland som inte går med på att ta emot dem.
Människor som fått ett utvisningsbeslut som inte går att genomföra hamnar ofta i en rättslig limbosituation – de kan varken lämna Sverige eller beviljas uppehållstillstånd. Asylrättscentrum driver årligen ett flertal ärenden där den sökande gjort allt i sin makt för att kunna återvända till ett utpekat utvisningsland men där en verkställighet ändå inte är möjlig och där personen ändå inte beviljas uppehållstillstånd.
Reglerna om preskription infördes 1976 i syfte att skydda människor från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte kunnat verkställas (prop.1975/76:18). Reglerna är ett viktigt skydd för att undvika att människor tvingas in i papperslöshet. Preskription medför dessutom både en ökad kontroll avseende vilka som befinner sig i landet och en möjlighet att säkerställa att Sverige inte bryter mot EU-rätt och andra internationella åtaganden.
Om preskriptionstiden förlängs enligt regeringens förslag blir den enda möjligheten för människor i en limbosituation att legalisera sin vistelse att få igenom en så kallad anmälan om verkställighetshinder. Systemet med verkställighetshinder innebär att en utvisning kan stoppas om det uppkommer nya omständigheter efter att utvisningsbeslutet meddelats. Det är dock långt ifrån alla som känner till verkställighetshinder och hur en sådan anmälan går till. Dessutom ställs inte sällan höga krav för att uppehållstillstånd eller en ny prövning av en sökandes skyddsbehov ska beviljas.
Enligt bestämmelserna om verkställighetshinder krävs det ”nya omständigheter” för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Detta krav medför exempelvis en risk för att ett barns anknytning inte kommer att kunna beaktas på ett sådant vis som krävs enligt svenska konventionsåtaganden. Om ett barns anknytning åberopas ”för ofta” anser Migrationsverket nämligen inte att anknytningen är en ny omständighet – även om anknytningen kan ha stärkts betydligt i jämförelse med när denna (eventuellt) prövades i grundärendet. För att inte åberopa anknytning ”för ofta” behövs god kännedom om systemet med verkställighetshinder. Något som vanligtvis saknas då människor inte har offentliga biträden i denna del av processen.
Ytterligare ett problem med verkställighetshinder är att enbart beslut som rör frågan om ny prövning på grund av skyddsskäl (12 kap. 19 § utlänningslagen) tydligt går att överklaga. Det innebär att exempelvis situationer där hemlandet inte tar emot en person (praktiska verkställighetshinder), där en person är för sjuk för att transporteras till hemlandet (medicinska skäl) eller där en person fått en stark anknytning till Sverige eller när det anförts att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet för ett ensamkommande barn (annan särskild anledning) inte går att överklaga.
Asylrättscentrum anser att förbudet att överklaga beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen i vissa fall inte är förenligt med den rätt till ett effektivt rättsmedel som framkommer av EU:s rättighetsstadga. Av artikel 47 i EU:s rättighetsstadga framgår att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till en domstolsprövning. Rätten till just domstolsprövning gör rättigheterna kopplade till ett effektivt rättsmedel mer omfattande i EU:s rättighetsstadga än enligt exempelvis Europakonventionen. Som exempel på situationer som prövas inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen som kan hamna inom EU-rättens tillämpningsområde kan nämnas nya familjeanknytningar och stark anknytning till Sverige. Rätten till familje- och privatliv skyddas av artikel 7 i EU:s rättighetsstadga.
Om preskription ska avskaffas menar vi att systemet med verkställighetshinder måste anpassas för att säkerställa att Sverige inte riskerar att bryta mot internationella åtaganden eller EU-rätt. Bland annat blir det viktigt att se över möjligheten att överklaga beslut om verkställighetshinder fattade enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.
Den tidigare migrationsministern Maria Malmer Stenergard har uttalat att förslaget om ändrad preskriptionstid ”minskar risken för att den som fått ett avlägsnandebeslut håller sig undan, och kan i stället bidra till att fler personer återvänder till sitt hemland”. Vi på Asylrättscentrum anser att det saknas faktabaserat underlag till stöd för påståendet. Mot bakgrund av den forskning och de studier som finns, samt utifrån den erfarenhet och den kunskap Asylrättscentrum som organisation besitter efter mer än trettio års arbete med målgruppen, betvivlar vi att personer som av olika anledningar anser att de inte kan återvända kommer att lämna Sverige med anledning av att preskriptionstiden förlängs. Vi menar däremot att förslaget skulle leda till minskad rättssäkerhet för asylsökande och att fler människor som inte kan återvända tvingas in i papperslöshet och ut i det så kallade skuggsamhället – vilket skulle medför svåra humanitära konsekvenser, särskilt för barn.
Återreseförbud
I den lagrådsremiss som regeringen lämnat föreslås att möjlighet att meddela längre återreseförbud än i dag om en utlänning inte har lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut. Dessutom föreslås en bestämmelse som tydliggör att återreseförbud ska börja löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om personen ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige.
Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden
I den statliga utredning som presenterades den 26 november 2024 föreslås en utökning av Migrationsverkets möjligheter att behandla fingeravtryck och fotografier i utlänningsärenden. I korthet innebär utredningens förslag följande.
- Fingeravtryck och fotografier från samtliga ansökningar om uppehållstillstånd kommer att få lagras i Migrationsverkets register
- Det införs nya möjligheter för Migrationsverket och Polismyndigheten att ta upp fingeravtryck och fotografier i ärenden om avvisning och utvisning. Dessa uppgifter ska få lagras
i Migrationsverkets register - Åldersgränsen för att få ta fingeravtryck på barn med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen sänks från 14 år till sex år.
- Det införs en ny möjlighet för Migrationsverket att ta upp fingeravtryck och fotografier i vissa ärenden om svenskt medborgarskap i syfte att verifiera en utlännings identitet och
kontrollera hans eller hennes levnadssätt. Dessa uppgifter kommer i vissa fall att få lagras i Migrationsverkets register - Det införs en ny möjlighet för Migrationsverket att ta upp fingeravtryck och fotografier i syfte att verifiera en utlännings identitet i vissa situationer
- Det införs nya ändamål för Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier
- Uppgifterna i Migrationsverkets register ska få lagras under längre perioder
- Fler uppgifter få användas för kontroll mot Polismyndighetens register med fingeravtrycksuppgifter
- Säkerhetspolisen ges direktåtkomst till de uppgifter i Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier som myndigheten är i behov av för att fullgöra uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen
Förslagen väcker frågor om värnandet av den enskildes integritet och hur denna ska vägas mot myndigheternas intresse av kontroll. På Asylrättscentrum behöver vi titta närmare på förslagen och hur de är förenliga med mänskliga rättigheter. En del av dem kommer kunna leda till att integritetskränkande åtgärder vidtas, bland annat mot barn. Till exempel att åldern för att ta fingeravtryck sänks från 14 till 6 år.
Utredningens bedömning är att det finns ett mycket begränsat behov av att använda dna i ärenden om uppehållstillstånd eller vid inre utlänningskontroll i syfte att klarlägga en utlännings identitet eller rätt att vistas i Sverige. En sådan möjlighet tillför endast i begränsad utsträckning något i förhållande till befintliga och föreslagna möjligheter att använda fingeravtryck i samma syfte. Det är därför enligt utredningens bedömning inte proportionerligt att öka möjligheterna att använda dna i ärenden om uppehållstillstånd eller vid inre utlänningskontroll i syfte att klarlägga en utlännings identitet eller rätt att vistas i Sverige. De vinster som kan följa av sådana möjligheter är så begränsade att de inte kan väga upp det integritetsintrång som en sådan behandling innebär. Behandling av dna blir också mer resurskrävande och mindre effektiv än en behandling av fingeravtryck och fotografier. Utredningen lämnar därför inte förslag om utökning av användningen av dna i utlänningsärenden.
Denna text uppdaterades senast: 2024-12-18.
