Tidöavtalet

Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden, avskaffande av preskription m.m.

Sveriges riksstadsbyggnad

Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden, avskaffande av preskription m.m.

Förslagets formulering i Tidöavtalet

Tilläggsdirektiv ska beslutas till den pågående utredningen om åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten (Ju 2022:12) för att ytterligare stärka användningen av biometri inom utlänningsrätten. Uppdraget ska utökas till att:

  • Utreda och föreslå författningsändringar som innebär att biometriska uppgifter som DNA-uppgifter om tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige i högre utsträckning än i dag ska samlas in och sparas i sökbara register. Den nedre åldersgränsen för inhämtning av biometriska data ska sänkas.
  • Utreda och föreslå författningsändringar om att biometriska register om utlänningar ska kunna användas i större utsträckning av myndigheter för att höja kvaliteten i utlänningsärenden, vid inre utlänningskontroller och vid genomförande av folkräkning.
  • Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar ska kunna delas mellan olika myndigheter i större utsträckning för att möjliggöra identifiering av utlänningar och omöjliggöra identitetsfusk eller bidragsbrott.
  • Utreda och vid behov föreslå författningsändringar om att biometriska uppgifter om utlänningar, främst fingeravtryck och bild, där det är lämpligt ska kunna kontrolleras vid kontakt med myndigheter, genom automatiserade läsare, antingen mot innehavarens identitetshandlingar, eller mot en central databas.
  • Föreslå författningsändringar som innebär förlängd eller avskaffad preskriptionstid för beslut om utvisning och avvisning. Tiden innan det är möjligt för en sökande att på nytt söka asyl efter ett avslag ska förlängas.
  • Utreda och föreslå författningsändringar om att återreseförbud ska löpa under en längre tid.

 

Asylrättscentrums analys

Ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden
Både frågan om ökad användning av biometriska data i utlänningsärenden och frågan om ändrad preskriptionstid lyftes redan av den förra regeringen som också tillsatte en utredning – Åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten – som skulle se över regelverket kring detta (kommittédirektiv 2022:91). Utredningen ska redovisa sitt arbete senast den 31 oktober 2023. Den redan tidigare tillsatta utredningens uppdrag är att:

  • ta ställning till om det ska införas en möjlighet att med hjälp av tvång testa en person för covid-19 och allmänfarliga eller samhällsfarliga sjukdomar för att kunna verkställa ett avlägsnandebeslut,
  • ta ställning till om Polismyndigheten och Säkerhetspolisen behöver ytterligare befogenheter i arbetet med verkställighet,
  • ta ställning till om preskriptionstiden för avlägsnandebeslut ska förlängas,
  • ta ställning till om Migrationsverket ska kunna lagra och söka på biometri i fler fall än i dag,
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

I Tidöavtalet föreslås att uppdraget för utredningen om att stärka åtgärder för återvändandeverksamheten ska utökas till att även omfatta frågor om ökad inhämtning av personers biometriska uppgifter, att dessa uppgifter i större utsträckning än i dag ska göras sökbara i register och att uppgifterna i högre grad än i dag ska kunna delas mellan olika myndigheter. Asylrättscentrum tolkar förslagen som en avsikt att öka myndigheternas kontroll över de personer som finns i registren för att myndigheternas arbete med att personer som återvänder efter beslut om av- eller utvisning ska bli effektivare. Det vill säga att fler personer ska återvända efter beslut om av- eller utvisning. Asylrättscentrum ser dock en risk att förslagen kan få rakt motsatt effekt. Den ökade kontroll som förslagen innebär skulle kunna leda till att personer med av- eller utvisningsbeslut i större utsträckning än i dag fjärmar sig från myndighetskontakt. Asylrättscentrum ser en risk att det snarare skulle försvåra myndigheternas arbete med återvändande.

Enligt Asylrättscentrum väcker förslagen även frågor om värnandet av den enskildes integritet och hur denna ska vägas mot myndigheternas intresse av kontroll.

 

Avskaffande av preskription
Asylrättscentrum anser att förslaget om att avskaffa preskriptionstiden kräver en mycket grundlig utredning av vilka konsekvenser det skulle få både för samhället och för enskilda. Förslaget om förlängd eller avskaffad preskriptionstid riskerar att leda till ett system där människor som inte kan återvända eller lämna Sverige inte ges en tillräcklig möjlighet att legalisera sin vistelse. Det finns en risk att antalet människor som hamnar i ett så kallat skuggsamhälle blir fler ­– med stor risk för ökad utsatthet, utnyttjande och ohälsa som följd. En utredning rörande avskaffande, alternativt förlängande, av preskriptionstiden behöver noggrant se över det nuvarande systemet med verkställighetshinder. Bland annat behöver det undersökas om detta system uppfyller tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för att Sverige ska leva upp till EU-rätten och de internationella konventionsåtaganden Sverige har åtagit sig att följa.

Enligt nu gällande regler preskriberas ett beslut om avvisning eller utvisning normalt fyra år efter att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen). Därefter kan man söka uppehållstillstånd på nytt. Uppehållstillstånd får då beviljas förutsatt att preskription inträtt utan att det beror på den enskilda personens agerande. Om uppehållstillstånd inte beviljas som en följd av preskription ska samtliga grunder för uppehållstillstånd bedömas på nytt (jfr MIG 2007:46).

Reglerna om preskription infördes för att skydda asylsökande från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte kunnat verkställas (prop.1975/76:18, s.121). Ett par år efter att reglerna införts framhölls att om verkställigheten har omöjliggjorts genom att personen själv har hållit sig gömd bör det inte vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om avlägsnande ur landet och meddela ett nytt utvisningsbeslut efter det att preskription inträffat och en ny ansökan om uppehållstillstånd lämnats in (prop. 1979/80:96, s.109). Preskriptionstiden förlängdes senare till fyra år med motiveringen att det hade blivit allt vanligare att personer höll sig undan verkställighet genom att leva gömda under långa tider (prop.1988/89:86, s.204). I förarbetena till 2005 års utlänningslag (prop. 2004/05:170) berördes inte frågan om preskription specifikt. Bestämmelsen överfördes från den tidigare lagstiftningen med den skillnaden att preskription inträder oavsett om beslutet har verkställts eller inte.

Preskription av avlägsnandebeslut innebär både en ökad kontroll för staten avseende vilka som befinner sig i landet och en möjlighet att säkerställa att Sverige inte bryter mot EU-rätt och andra internationella åtaganden. För de enskilda innebär det också, som lagstiftaren har framhållit, ett skydd från att under mycket lång tid behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte kunnat verkställas.

Om en person söker uppehållstillstånd efter att ett utvisningsbeslut preskriberats är den första fråga som prövas om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan, dvs. det krävs att verkställighet inte har kunnat ske trots att den enskilde fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställigheten (MIG 2009:13).

I många fall preskriberas utvisningsbeslut därför att personer helt enkelt inte kan återvända, eftersom de länder de är utvisade till inte tar emot dem – oavsett vad personen än gör för att försöka följa utvisningsbeslutet. Det kan exempelvis röra sig om krav på dokumentation som personerna inte kan presentera. Det kan också handla om att personer utvisas till ett så kallat första asylland eller ett säkert tredjeland som inte går med på att ta emot dem. Det finns framför allt ett stort antal statslösa personer som saknar medborgarskap. Deras asylskäl har vanligtvis prövats mot det land där de senast har bott och bedömts ha haft sin hemvist. På grund av olika, mycket högt ställda, krav som dessa tidigare vistelseländer uppställer (som personerna inte kan uppfylla) tillåts de inte att återvända. Verkställighetshindret beror därmed i dessa fall på de anvisade ländernas inställning och inte på de enskildas agerande eller brist på agerande. Dessa personer hamnar i en rättslig limbosituation, eftersom de inte beviljas uppehållstillstånd men inte heller kan lämna Sverige.

Ett avskaffande av preskriptionstiden skulle kunna innebära att man i princip fråntar denna grupp en möjlighet att legalisera sin vistelse. Förslaget skulle riskera att få svåra humanitära konsekvenser för en redan mycket utsatt grupp, och framför allt kommer det att få stora konsekvenser för barn. Detsamma gäller även om preskriptionstiden ”enbart” förlängs.

I MIG 2019:4 slog Migrationsöverdomstolen fast att uppehållstillstånd p.g.a. risken att hemlandet inte kommer att ta emot en person (så kallat praktiskt verkställighetshinder) endast i undantagsfall kan beviljas redan före det att ett första beslut om utvisning har preskriberats. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas i en sådan situation krävs att det redan vid prövningen bedöms vara mycket sannolikt att utlänningen inte kommer att kunna verkställas innan preskription inträder. Det måste då finnas utredning som visar dels att ett praktiskt verkställighetshinder föreligger, dels hur långvarigt detta kan bli. Om sådan utredning finns kan uppehållstillstånd beviljas på grunden ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen). För vuxna krävs det synnerligen ömmande omständigheter och för barn räcker det i dagsläget att omständigheterna är särskilt ömmande (i Tidöavtalet föreslås dock att det ska krävas synnerligen ömmande omständigheter även för barn. Vår kommentar till detta förslag finns under punkten ”Asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten”).

Vid bedömningen om det föreligger ömmande omständigheter i detta avseende ska myndigheterna beakta den osäkerhet som det medför att vistas i Sverige med verkställbart utvisningsbeslut. Det ges större tyngd när det rör barn än när det gäller en vuxen. Detta gäller enligt Migrationsöverdomstolen i synnerhet om det redan innan ett beslut om utvisning har fattats framstår som mycket sannolikt att barnet, om preskription sker, kommer ges rätt att vistas i Sverige. Ytterligare en omständighet som ska vägas in är om barnet, under de fyra åren före utvisningsbeslutet i så fall preskriberas, kommer att tillbringa en stor del av sin uppväxt här under en tid då man som barn utvecklas mycket och börjar skapa sig en egen identitet.

En utredning som utredde frågan om praktiska verkställighetshinder, Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription (SOU 2017:84), kom till slutsatsen att det inte var möjligt att identifiera något konventionsåtagande som uttryckligen reglerar frågor om praktiskt verkställighetshinder (s. 256). Dock kan etablerande av privatliv eller ohälsa innebära att en utvisning skulle strida mot Europakonventionen. Utredningen tar även upp att när det rör barn så kan det även handla om en konflikt med barnkonventionen.  Europadomstolen har i ett avgörande från den 12 maj 2020, i målet Sudita Keita mot Ungern (nr 42321/15) ansett det vara en kränkning av rätten till privatliv (artikel 8 i Europakonventionen) att en statslös person hade vistats i Ungern i 15 år utan att, utöver en kortare period, kunna legalisera sin vistelse, vilket hade inneburit att han bland annat hade begränsad tillgång till sjukvård och ingen tillgång till arbetsmarknaden.

 

Barns bästa och barnkonventionen
Samtliga medlemsstater i Europarådet och EU har undertecknat barnkonventionen. Barnkonventionen har därför betydelse för Europadomstolen vid tolkning av Europakonventionen och dess protokoll, liksom för EU-domstolen vid tolkning och tillämpning av EU-rätten. Barnkonventionen, som numera är svensk lag, uppställer krav på att barns bästa beaktas inför alla beslut och åtgärder som rör barn. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen. När ny lag stiftas eller förändringar föreslås måste man utreda och beakta vad det får för konsekvenser för barn.

Portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen, som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, och stadgar att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Begreppet barnets bästa syftar till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i barnkonventionen (jfr MIG 2018:20). De rättigheter som framgår i barnkonventionen är lika mycket värda och odelbara och uppställer inte endast ett krav på att barns bästa beaktas utan även att barn har rätt till trygghet, liv, hälsa, rehabilitering och psykosocial utveckling. Principen om barnets bästa ska tolkas i förhållande till andra rättigheter i barnkonventionen. Något som är värt att framhålla är att rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn – oavsett barnets status (jfr artikel 2 i barnkonventionen). Det vill säga alla barn som befinner sig i Sverige har rätt att få sina rättigheter tillgodosedda.

Såväl förarbeten som praxis från Migrationsöverdomstolen (se t.ex. MIG 2020:24) klargör att barn är självständiga rättighetsbärare, det vill säga de har egna rättigheter och rätt att få sina asylskäl individuellt bedömda och inte bara som en del i en familj. Migrationsöverdomstolen har i detta avgörande mycket tydligt fastslagit att barn inte kan påverka och därmed inte heller hållas ansvariga för föräldrarnas beslut att inte lämna Sverige efter ett utvisningsbeslut. Att barns bästa ska beaktas följer även av EU-rätt.

I en dom från EU-domstolen (mål nr C-441/19) påpekade EU-domstolen vikten av att medlemsstater inte fattar beslut som inte går att verkställa. EU-domstolen framhöll att när sådana beslut fattas så riskerar barn att försättas i en mycket osäker situation vad gäller deras rättsliga ställning och framtid, bland annat i fråga om sin skolgång, sina band till en värdfamilj eller möjligheten att stanna kvar i den berörda medlemsstaten. En sådan situation skulle strida mot kravet på att skydda barnets bästa. Domen från EU-domstolen handlade om situationen att en medlemsstat fattat ett beslut om återvändande för ett ensamkommande barn utan att först ha försäkrat sig om att det finns ett lämpligt mottagande för det barnet i mottagarlandet. Vi menar att bedömningen kopplat till barnets bästa bör gå att applicera även på andra situationer där utvisningsbeslut fattas som kan inte verkställas, men där barn ändå inte beviljas uppehållstillstånd. Exempelvis i en situation där en barnfamilj inte kan återvända på grund av praktiska verkställighetshinder.

 

Verkställighetshinder
Under de fyra år en person har ett verkställbart utvisningsbeslut finns möjlighet att få prövat om det finns hinder mot att ett avlägsnandebeslut verkställs (12 kap.18–19 §§ utlänningslagen), så kallade verkställighetshinder. För att en utvisning ska stoppas på grund av verkställighetshinder krävs det nya omständigheter som inte har varit föremål för bedömning tidigare. Migrationsverket kan ex officio, alltså utan att det behöver initieras av den enskilde, bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder, men det är något som enligt oss i praktiken inte görs i tillräcklig utsträckning. Den enskilde själv kan också anföra att det finns verkställighetshinder. Det är dock långt ifrån alla som är medvetna om detta och hur en sådan anmälan går till. Dessutom ställs inte sällan för höga krav för att en ny prövning av en sökandes skyddsbehov ska beviljas. Detta får till följd att personer som har rätt till uppehållstillstånd och som Sverige inte får utvisa ändå lever kvar i papperslöshet och riskerar utvisning.

Enligt Migrationsverket beviljades 1 368 personer uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder under 2022 (varav 506 beviljades med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och 862 beviljades efter att en ny prövning hade beviljats med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen). Utöver detta har ytterligare personer beviljats tillstånd av migrationsdomstolarna vid överklaganden av Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd i nya prövningar. Att människor beviljas uppehållstillstånd efter ansökningar om verkställighetshinder visar att påståendet att ett nej alltid ska vara ett nej i praktiken inte går att upprätthålla. Omständigheter ändras vilket gör att även beslut kan behöva ändras för att de ska respektera internationella konventioner och EU-rätt.

När det handlar om personer som inte återvänder efter en avslutad asylprocess och vars utvisningsbeslut preskriberas måste man beakta att det i många fall handlar om personer som har – eller upplever att de har – ett skyddsbehov men inte har lyckats nå upp till beviskravet på att göra detta sannolikt. Om de i ett senare skede får fram ny bevisning som kunde ha lett till att de hade beviljats asyl när deras asylansökningar prövades, är det i nuläget mycket svårt att få det tillräckligt bedömt inom ramen för prövningen av verkställighetshinder eftersom ny bevisning ofta inte anses vara en ny omständighet. Detta kan således leda till att personer som har rätt till asyl inte får det. I förlängningen finns en risk att Sverige utvisar personer som inte får utvisas. Vid en prövning efter preskription finns det i dag bättre möjligheter att få ny bevisning beaktad än vid en anmälan om verkställighetshinder.

Situationer i människors hemländer kan vidare förändras mycket snabbt, och krig kan bryta ut. Det kan också ske andra förändringar relaterat till individen som innebär ett förstärkt skyddsbehov. Nuvarande reglering rörande verkställighetshinder ger en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd eller till bevilja en begränsad prövning av nya omständigheter som gör att det kan antas finnas ett skyddsbehov. Det ger dock inte en möjlighet till en så omfattande prövning som möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd på nytt ger, där samtliga asylskäl och andra grunder för uppehållstillstånd kan beaktas.

Det råder enligt vår mening tveksamheter om Sveriges hantering av verkställighetshinder idag uppfyller de krav som följer av EU-rätten, bland annat vid en jämförelse med artikel 40 i det omarbetade asylprocedurdirektivet avseende hanteringen av en efterföljande ansökan. Ett problem med verkställighetshinder är att enbart beslut som rör frågan om ny prövning på grund av skyddsskäl (12 kap. 19 § utlänningslagen) går att överklaga. Andra typer av verkställighetshinder, till exempel där en utvisning skulle kunna utgöra en kränkning av en persons rätt till privatliv eller att ett utvisningsbeslut avseende ett barn inte får verkställas då det saknas ett ordnat mottagande går inte att överklaga. (12 kap. 18 § utlänningslagen). Asylrättscentrum anser att förbudet att överklaga beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen i vissa fall inte är förenligt med EU:s rättighetsstadga. Av artikel 47 i EU:s rättighetsstadga framgår att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Rätten till just domstolsprövning gör rättigheterna kopplade till ett effektivt rättsmedel mer omfattande i EU:s rättighetsstadga än enligt exempelvis Europakonventionen. Som exempel på situationer som prövas inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen som kan hamna inom EU-rättens tillämpningsområde kan nämnas nya familjeanknytningar och stark anknytning till Sverige. Rätten till familje- och privatliv skyddas av artikel 7 i EU:s rättighetsstadga.

Om preskription ska avskaffas måste således systemet med verkställighetshinder anpassas för att säkerställa att Sverige inte riskerar att bryta mot internationella åtaganden eller EU-rätt. Bland annat blir det viktigt att se över möjligheten att överklaga beslut om verkställighetshinder fattade enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

 

Vad händer med förslaget?

Den 30 juni 2022 utsåg regeringen en särskild utredare för att granska delar av regelverket kring återvändande och föreslå åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten för personer med verkställbara beslut om av- eller utvisning. Den 30 augusti 2023 beslutade regeringen att utvidga utredningens uppdrag till att omfatta ytterligare frågor inom samma område.

Delbetänkandet angående preskription och återreseförbud redovisades den 2 februari 2024, medan övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2024.

Denna text uppdaterades senast: 01-03-2024.