Tidöavtalet

Skärpta villkor för anhöriginvandring

Sveriges riksstadsbyggnad

Förslagets formulering i Tidöavtalet

1) Regeringen skall skyndsamt avlåta proposition till riksdagen som motsvarar utskottsinitiativet i socialförsäkringsutskottet av den 3 maj 2021, innebärande bl.a.:

  • Begränsa rätten till undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring för alternativt skyddsbehövande
  • Begränsa möjligheten till undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring i allmänhet.
  • Begränsa vidarebosattas undantag från försörjningskraven vid anhöriginvandring.

2) En utredning ska uppdras att se över försörjningskraven och villkoren i övrigt vid anhöriginvandring, med utgångspunkt att skärpa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning. I utredningsuppdraget ska ingå att:

  • Utreda vilka bortre begränsningar för skärpta försörjningskrav vid anhöriginvandring till olika kategorier av anknytningspersoner som följer enligt EU-rättsliga bestämmelser och andra internationella åtaganden.
  • Utreda och föreslå författningsändringar genom vilka försörjningskravet vid anhöriginvandring skärps med målet att ingen anhöriginvandrare ska räknas som i vart fall fattig eller i risk för fattigdom vid ankomsten.
  • Utreda och för sådan anhöriginvandring där det är möjligt föreslå villkor att den som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ha ordnat heltäckande sjukvårdsförsäkring för vistelsen i Sverige.
  • Utreda och föreslå huvudregel om att försörjningskraven ska gälla även vid förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning, så länge anhöriginvandraren själv inte kommit i varaktig egen försörjning.
  • Utreda och föreslå författningsändringar varigenom utlänningar som fått uppehållstillstånd p.g.a. verkställighetshinder inte kan utgöra anknytningsperson för anhöriginvandring.
  • Utreda och föreslå författningsändringar varigenom definitionen av en familj inom ramen för anhöriginvandring blir så snäv som EU-rätten och folkrätten tillåter. Familjebegreppet ska dock även fortsättningsvis vara neutralt i förhållande till kön och sexuell läggning och inkludera par som på grund av t.ex. hedersrelaterat förtryck eller förtryck mot hbtq-personer inte hade möjlighet att dela hushåll i hemlandet. Definitionen av en familj till en vuxen anknytningsperson avgränsas till make, maka, sambo, registrerad partner och barn under 18 år. Anhöriginvandring för andra ska vara möjlig endast i synnerligen ömmande fall.
  • Utreda och föreslå att DNA-tester ska användas för att styrka släktskap vid anhöriginvandring såvida det inte är uppenbart obehövligt.

 

Asylrättscentrums analys

Förslaget om skärpta villkor för anhöriginvandring bör läsas tillsammans med förslaget om att asyllagstiftningen ska anpassas efter den rättsliga miniminivån enligt EU-rätten. Av det senare förslaget framkommer nämligen att anhöriginvandring till den som har uppehållstillstånd i Sverige inte ska tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten. Även andra förändringar kan få påverkan på rätten till familjeåterförening. Exempelvis kan förändringar i bestämmelserna om permanent uppehållstillstånd få betydelse för vem som anses vara anknytningsperson.

Förslagen om skärpta villkor för anhöriginvandring påminner om de begränsningar som gjordes i och med den tillfälliga lagen år 2016. I den tillfälliga lagen togs rätten till familjeåterförening som huvudregel bort för alternativt skyddsbehövande som ansökt om asyl efter 24 november 2015 under tiden den tillfälliga lagen gällde. I Tidöavtalet specificeras inte för vilka grupper rätten till anhöriginvandring ska begränsas. Det uppges endast att uppehållstillstånd i Sverige inte ska tillåtas till en vidare krets eller med mer generösa villkor än vad som följer av EU-rätten. Det finns en risk att detta kommer att innebära förslag liknande den tillfälliga lagens.

Asylrättscentrum vill därför åter lyfta fram farhågor som vi tidigare gjort gällande i samband med införandet av, respektive förlängningen av, den tillfälliga lagen. Vi ser allvarligt på att göra skillnad i möjligheten att åtnjuta rätten till familjeliv mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Både flykting och alternativt skyddsbehövande är skyddsgrunder som följer av internationell rätt, och för asylsökande i Sverige kan skydd beviljas på en av dessa två grunder.

Vi är oroade över att uppehållstillstånd kan komma att nekas i strid med internationella konventionsåtaganden. Europakonventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv har stor betydelse för hur rätten till anhöriginvandring kan begränsas i praktiken. Det finns omfattande praxis i Europadomstolen om tolkningen av artikel 8 och rätten att bo och utöva familjeliv i en medlemsstat. Inskränkningar av rätten till familjeliv måste vara nödvändiga i förhållande till ett eller flera av de allmänna intressen som räknas upp i bestämmelsen, det måste också vara en proportionerlig åtgärd i förhållande till den enskildes intresse. En stor skillnad mellan förslagen i Tidöavtalet och begränsningarna i den tillfälliga lagen är att de begränsningar som infördes i den tillfälliga lagen var tänkta att tillämpas under en begränsad tid. En tidsbegränsad eller uppskjuten rätt till familjeåterförening kan inte likställas med en definitiv avsaknad av rätt till återförening, eftersom konsekvenserna har olika proportion för den enskilde. Värt att notera kan vara att Europadomstolens praxis ger stöd för att familjeåterföring under alla omständigheter inte får anstå längre än fem år.[1] I ömmande fall är den tidsgränsen sannolikt avsevärt kortare, och i ärenden med yngre barn har Europadomstolen funnit att två år var för lång tid att hålla familjen splittrad.[2]

Mot bakgrund av främst Europakonventionen infördes en “säkerhetsventil” i den tillfälliga lagen med innebörden att uppehållstillstånd ändå skulle beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka ett sådant tillstånd.

Några av de begränsningar som fanns i den tillfälliga lagen ansågs inte heller vara förenliga med internationella åtaganden. I MIG 2021:5 uttalade Migrationsöverdomstolen att kvotflyktingar i vissa fall skulle undantas från det försörjningskrav som gäller enligt den tillfälliga lagen.  I ett ärende där vi på Asylrättscentrum var inblandade (MIG 2018:20) fastslog Migrationsöverdomstolen att det inte var proportionerligt att neka uppehållstillstånd till familjemedlemmarna till en 8-årig syrisk pojke som beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande. Den inskränkning av rätten till respekt för familjeliv som det skulle innebära att neka familjemedlemmarna uppehållstillstånd bedömdes inte stå i rimlig proportion till regeringens angivna syfte att under en tid begränsa antalet asylsökande.

Det dröjde dock flera år innan denna typ av praxis meddelades av Migrationsöverdomstolen. Under dessa år uppmärksammade Asylrättscentrum att säkerhetsventilen i den tillfälliga lagen var så pass otydligt utformad att den lämnade utrymme för nästintill summariska avgöranden. Lagstiftningen och förarbeten brast i vägledning för hur bedömningen skulle göras. Då det inte hade klargjorts hur en bedömning enligt Europakonventionen skulle göras i svensk kontext säkerställdes inte att enskildas rättigheter enligt konventionen efterlevdes med den tillfälliga lagen. Asylrättscentrum har tidigare identifierat flera ärenden som avgjorts utan nödvändig proportionalitetsbedömning och beaktande av barnets bästa.

Slutligen bör framhållas att EU-rätten har stor betydelse för vilka begränsningar av anhöriginvandring som är lagligt möjliga. EU-rätten kan i och för sig komma att genomgå stora förändringar framöver men familjeåterföreningsdirektivet (2003/86/EG) ingår inte i det paket av direktiv och förordningar som håller på att omförhandlas. Direktivet om rörelsefrihet (2004/38/EG) och direktivet om varaktigt bosatta (2003/109/EG) skulle också ha indirekt betydelse i vissa situationer, exempelvis vid bedömning av försörjningsförmåga. Det finns exempel på domar från EU-domstolen som pekar på att även bestämmelser i Europeiska unionens funktionssätt kan få betydelse (se exempelvis mål C-34/09, Zambrano).

 

Vad händer med förslaget?

Den 1 december 2023 skärptes villkoren för anhöriginvandring och det blev svårare att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl
Skärpningen innebär bland annat att åldersgränsen för när makar och sambos får återförenas med varandra har höjts. Nu får uppehållstillstånd nekas om någon av parterna är under 21 år, tidigare fick tillstånd nekas om någon av parterna var under 18 år.

Genom lagändringen har det blivit svårare för alternativt skyddsbehövande och kvotflyktingar att återförenas med sina familjemedlemmar. Det beror på att det blivit svårare att undantas från försörjningskravet vid återförening.

Vi på Asylrättscentrum är kritiska till de lagändringar som nu trätt ikraft. Vi ser en risk att de riskerar att strida mot både internationella konventioner och EU-rätt – och vi ser stora brister vad gäller det barnrättsliga perspektivet.

Läs mer om lagförslaget och vårt remissvar här. Lagrådets yttrande hittar du här.

[1] Europadomstolens dom Mengesha Kimfe mot Schweiz, ans. nr 24404/05

[2] Europadomstolens dom Nunez mot Norge, ans. nr 55597/09

Denna text uppdaterades senast: 01-12-2023.